Después del 17 de diciembre - ¿hacia una relación asimétrica Cuba-EEUU más estable?

Después del 17 de diciembre: ¿hacia una relación asimétrica Cuba-EEUU
más estable?
Arturo López-Levy. ARI 8/2015 - 10/2/2015

Tema: El 17 de diciembre de 2014 los presidentes Raúl Castro y Barack
Obama anunciaron la decisión de restablecer relaciones diplomáticas
entre Cuba y EEUU. La importancia del dato se entiende dentro del marco
asimétrico de las relaciones cubano-estadounidenses, donde la disparidad
de poder a favor norteamericano y de atención, a favor cubano, son los
rasgos determinantes. En los últimos 50 años, EEUU ha sido incapaz de
subyugar al nacionalismo cubano. Cuba, por su parte, ha pagado su
resistencia con un alto coste en desarrollo y libertades democráticas,
adoptando un sistema unipartidista y de economía dirigida. Se inicia
una nueva etapa con nuevos retos y oportunidades para los dos países,
con consecuencias importantes para el dialogo hemisférico entre EEUU y
América Latina.

Resumen: Como la condición asimétrica es un rasgo permanente en la
relación EEUU-Cuba, es trascendente la proclamación de una política
estadounidense que enfatice la persuasión, no la coerción, en la
promoción de sus intereses y valores en Cuba. Se trata de un cambio de
paradigma que afecta no sólo las tácticas de cada Estado, sino también
su gran estrategia de política exterior. En el caso de Cuba, se perfila
una nueva posibilidad de inserción global en paz con la primera potencia
mundial, el gran poder más cercano en su vecindad. En el caso
norteamericano, se empieza a abrir el último candado de la Guerra Fría
en su relación con el hemisferio occidental, al prevalecer la imagen de
Cuba como un país en transición, no una amenaza a la seguridad
hemisférica. Aunque el conflicto entre los dos países se hace más
manejable, sigue siendo delicado por la vigencia del embargo, el legado
de la economía planificada y el unipartidismo en Cuba y las disparidades
de poder y atención, propias de una relación asimétrica.

Análisis: El acercamiento entre Cuba y EEUU cocinado en año y medio de
negociaciones secretas, con el apoyo de Canadá y el Vaticano, evidenció
una voluntad bilateral de avanzar con creatividad hacia una gestión más
estable del conflicto. En Washington, el presidente Obama usó sus
prerrogativas constitucionales para establecer relaciones diplomáticas
con un país considerado aún un enemigo, circunvalando la lista onerosa
de precondiciones de las secciones 205 y 206 de la ley Helms-Burton. En
Cuba, Raúl Castro aceptó reanudar las relaciones sin la precondición del
fin del embargo, defendida por medio siglo por su hermano Fidel.

El 17 de diciembre Barack Obama inició la reformulación de la narrativa
oficial estadounidense sobre Cuba, de amenaza a la seguridad a un país
en transición. Desde marzo de 1960, en los documentos del Consejo de
Seguridad Nacional y en el plano interamericano desde la Declaración de
la VII Reunión de Cancilleres de la OEA en San José, Costa Rica, de ese
mismo año, EEUU se refirió a Cuba como una amenaza a la estabilidad del
hemisferio occidental. Durante la Guerra Fría esa calificación se
relacionó con la alianza cubana con grandes poderes extra-continentales
(China y la Unión Soviética). Bajo la ley de Comercio con el enemigo
(TWEA) de 1917, desde 1960 se acumularon órdenes ejecutivas y leyes que
componen lo que se conoce hoy como el embargo/bloqueo estadounidense
contra la isla caribeña.

La nueva percepción de "país en transición" conlleva a una política
diferente. "No está en los intereses de EEUU y del pueblo cubano –dijo
Obama– empujar a Cuba hacia el colapso". En consecuencia, recomendó una
nueva política que actualizara las opciones estadounidenses para apoyar
la sociedad civil cubana y el nuevo sector privado emergente.

El nuevo enfoque se concretó en las regulaciones de los Departamentos de
Comercio y Tesoro del 15 de enero de 2015. Éstas incluyen un sustancial
incremento de las oportunidades de viaje norteamericano a Cuba. Un
procedimiento único de licencia general, sin requerir la aprobación caso
por caso de los viajeros a la isla reemplazó 12 categorías engorrosas de
licencias específicas para viajar. En el renglón de las operaciones
financieras, las nuevas regulaciones amplían las remesas y licencias
para transacciones con la isla, incluyendo las ventas de alimentos
permitidas bajo la ley de reforma a las sanciones (TSRA) de 2000. La
Casa Blanca autorizó también el uso de tarjetas de crédito y débito
estadounidenses, así como la operación de seguros para los
estadounidenses en viaje a la isla.

En un guiño al emergente sector privado cubano, Obama autorizó la venta
a Cuba de tecnología agrícola y de construcción (importantes para la
reforma económica pues Cuba, una isla tropical, gasta en alimentos más
del 60% de sus importaciones y tiene un grave déficit habitacional). El
gobierno cubano ya permite la operación de pequeñas y medianas empresas
en esos sectores. Reconociendo el papel de las nuevas tecnologías en el
fomento de las libertades de expresión e información, las regulaciones
recién sancionadas autorizan la venta a Cuba de tecnologías, productos y
servicios de telecomunicaciones.

El 20 de enero, en su discurso sobre el estado de la Unión, Obama llamó
al Congreso a levantar el embargo para traer la política estadounidense
hacia Cuba al siglo XXI. El llamamiento presidencial es un anticipo de
presiones sobre el Congreso a partir de las nuevas regulaciones, que
deben ensanchar los sectores anti-embargo, la apetencia empresarial
asociada a Cuba y el poder de movilización de recursos contra la
política vigente. El 28 de enero, un grupo de ocho senadores, cuatro
republicanos y cuatro demócratas, de alto perfil en el liderazgo de
ambos partidos, presentaron un proyecto para levantar la prohibición de
viajar a Cuba. En la Cámara de Representantes se presentó también otro
proyecto bipartidista similar.

La correlación de fuerzas en el Congreso es insuficiente para un
levantamiento de la prohibición de viajar y el embargo comercial y
financiero. Los senadores cubano-americanos Marco Rubio (R-FL), Robert
Menéndez (D-NJ) y Ted Cruz (R-TX) pueden-paralizar cualquier legislación
usando el procedimiento de debate ilimitado en la Cámara Alta. En la
Cámara de Representantes, aunque es posible aventurar una posible
mayoría anti-embargo, existe la regla Hastert, del caucus republicano,
que impide al Speaker (presidente de la Cámara) traer a votación del
pleno ninguna legislación en la que no exista una previa mayoría dentro
del partido.

A pesar de esa parálisis legislativa, la rama ejecutiva sigue teniendo
la voz cantante en promover el "deshielo" de la política exterior
estadounidense. El 17 de diciembre el presidente instó al secretario de
Estado a analizar sin prejuicios ideológicos la inclusión de Cuba en la
lista de países terroristas. Ningún país, exceptuando a EEUU, identifica
a Cuba como promotor del terrorismo internacional. Los propios informes
del Departamento de Estado parecen más apropiados para sacar a la isla
que para mantenerla en la lista. De recibir la información cubana
respectiva, el presidente podrá comunicar al Congreso (no necesita
aprobación) con 45 días de antelación el fin de la presencia cubana en
la citada lista.

El próximo septiembre, el presidente, que llamó al congreso a levantar
el embargo, podría cancelar la aplicación a Cuba de la ley de Comercio
con el enemigo (TWEA) de 1917. Tal acto podría desatar, en las cortes
judiciales, cuestionamientos de la autoridad del Congreso para limitar
el derecho constitucional de viajar, fuera de una lógica de seguridad.

La lógica geopolítica y la dinámica hemisférica
Una de las explicaciones centrales del deshielo en la relación
norteamericana con Cuba se refiere a las exigencias de una nueva
política hacia América Latina en vísperas de la próxima cumbre de las
Américas de Panamá en abril. Destrabar el conflicto de Washington con la
Habana no es una razón suficiente pero si necesaria para resolver lo que
ha sido una paradoja hegemónica en la política estadounidense hacia el
hemisferio occidental. EEUU ejerce hacia Cuba una política reñida con
los principios de un orden liberal regional bajo su liderazgo,
retrasando una agenda hemisférica de integración, mucho más importante.

Desde el fin de la Guerra Fría y las aperturas democráticas en América
Latina, EEUU favoreció la continuidad constitucional democrática en los
países latinoamericanos. En la jerarquía prevaleciente en la región,
EEUU es la principal potencia, pero su poder es más
persuasivo-hegemónico que imperial-coercitivo. El predominio de la
democracia representativa y la economía de mercado, como criterios
ordinales de la institucionalidad regional, favorecen un orden
hemisférico liberal, amigable a los valores e intereses norteamericanos.

Otros rasgos de la hegemonía liberal son el libre comercio, Estados
soberanos sujetos a monitorización internacional de derechos humanos,
relativa apertura de las fronteras, multilateralismo, paz democrática y
amplio movimiento transfronterizo de personas, capitales y mercancías.
Aunque EEUU ha perdido relevancia directa en la distribución del
comercio de países como Brasil y Chile, que tienen ahora a China como su
principal socio comercial, es un despropósito mirar tal desarrollo cual
rival al ordenamiento liberal liderado por Washington. China no quiere
hoy reemplazar el orden dominante sino negociar espacios para sí, desde
su variante de capitalismo.

El giro a la izquierda de la última década no es una desviación de esa
tendencia. En Brasil, la izquierda ha gobernado con políticas
desarrollistas. Los procesos bolivarianos andinos rechazan el
fundamentalismo neoliberal pero, retórica aparte sobre el socialismo del
siglo XXI, sus políticas económicas se ubican en el universo del
capitalismo. Cuba es el único país en el continente donde un actor
dominante (en este caso el partido-Estado) defiende un criterio de
legitimidad ajeno a la competencia con otros partidos legalmente
constituidos y el papel rector del mercado.

La mayor disonancia del régimen unipartidista cubano de economía
planificada no es con la imposición imperial de EEUU sino con los
principios ordinales de democracia representativa y economía de mercado,
hegemónicos a nivel hemisférico. Sin embargo, en la percepción, correcta
o no, de la mayoría de los actores políticos continentales, es la
política estadounidense de embargo contra Cuba el principal obstáculo
para la integración de la isla.

La paradoja en la proyección estadounidense hacia Cuba emerge de la
incompatibilidad entre la política imperial-coercitiva que ejerce hacia
la isla con los paradigmas del orden liberal-democrático. El embargo
estadounidense choca con las normas e instituciones que EEUU promueve,
desde el multilateralismo y los derechos humanos (ha sido condenado como
violación de los mismos por Amnistía Internacional, Human Rights Watch y
varios órganos de la ONU y la OEA) hasta la libertad de comercio. Aún
después de las decisiones de Obama de diciembre pasado, esas
incompatibilidades del embargo con la ley internacional persisten en
tanto violación de la soberanía cubana e imposición a terceros estados
de sanciones aprobadas unilateralmente.

Es en ese contexto que se entiende el coste de oportunidad para la
política estadounidense causado por el embargo contra Cuba. El acto del
presidente Obama trata de recuperar el tiempo perdido en razón de las
urgencias que afronta la política norteamericana hacia América Latina
como parte de su estrategia global. Temas de prioridad estadounidense
como la integración económica y energética, el diálogo multilateral
hemisférico con los grandes y medianos poderes emergentes, el acomodo de
las elites "bolivarianas", emigración y seguridad pública, y la política
hacia las drogas han sido distraídos o pospuestos por la insistencia de
Washington en una política imperial-coercitiva ya derrotada.

Las iniciativas de Obama hacia Cuba están dirigidas a mejorar las
posibilidades de liderazgo estadounidense con sus aliados y el resto de
la comunidad hemisférica. Al cambiar la narrativa oficial sobre Cuba,
desde el discurso de una amenaza a la seguridad estadounidense al de
país en transición, con cambios propios que EEUU debe incentivar, la
Casa Blanca alinea su discurso con la visión predominante en las
cancillerías latinoamericanas desde comienzo del siglo. Este mensaje es
relevante para influir en la política cubana en la víspera de la
transición generacional que está teniendo lugar. Favorece la moderación
de los nuevos líderes y posturas más pro-mercado en los mismos con
medidas dirigidas a apoyar los nuevos sectores económicos no estatales
emergentes en la reforma cubana.

La jugada de la Casa Blanca tiene connotaciones estratégicas porque no
se agota en "poner la culpa por los problemas cubanos en la Habana, no
en Washington" –como han postulado algunos anticastristas comprometidos
con el nuevo curso–. Al establecer relaciones diplomáticas, Washington
señala que un cambio de régimen no es una condición para mejorar las
relaciones bilaterales. Los sectores más radicales del exilio cubano
tienen razón al afirmar que lo que Obama presentó como un cambio de
tácticas implica un cambio de estrategias, que los abandona. Si se
eliminasen las sanciones económicas como ha propuesto Obama, la Casa
Blanca no solo cancelaria los sueños del anticastrismo radical. También
subrayaría a las elites post-revolucionarias la posibilidad de
entendimientos, pactos y cooptaciones dentro de un orden hemisférico no
necesariamente hostil a su reconversión capitalista.

El avance que representa para EEUU la política de acercamiento se hizo
evidente en las reacciones al discurso del presidente Raúl Castro en la
III Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC) en Costa Rica. Los países de la región ratificaron el apoyo a
Cuba contra el embargo, y aceptaron la distinción propuesta por el
mandatario cubano entre las velocidades para un restablecimiento de
relaciones diplomáticas y su normalización. Sin embargo, en la opinión
pública es perceptible una preocupación por la falta de respuestas
concretas de la parte cubana a varios de los pasos dados desde la Casa
Blanca.

En la relación de Washington con los gobiernos "bolivarianos", el cambio
de política descolocó las posiciones más radicales. No sólo porque
mejora la imagen estadounidense sino también porque el "flirteo" con la
Habana provoca sentimientos de ansiedad, cuestionamiento y deseo entre
segmentos de estas elites de izquierda mucho más educadas y formadas
dentro de estructuras hegemónicas del orden liberal que las cubanas.
Seria irrealista pretender que Washington pueda, a corto plazo, separar
las coaliciones que originaron la Alianza Bolivariana para las Américas
(ALBA) y la CELAC, pero la moderación de algunas de sus proyecciones y
la alteración de sus cálculos de asociación con China y Rusia es una
posibilidad realista.

Una relación Cuba-EEUU más estable: del re-establecimiento de relaciones
diplomáticas a la normalización
El 17 de diciembre es el resultado también de la experiencia
desarrollada por Cuba y EEUU en intentos previos de normalización de
relaciones. En "Back Channel to Cuba", William Leogrande y Peter
Kornbluth estudiaron varios intentos para gestionar el conflicto de EEUU
con la revolución cubana a partir de un intercambio de reconocimiento de
soberanía por deferencia ("Acknowledgment of autonomy for Deference" en
la terminología propuesta por Brantly Womack). En este tipo de
soluciones a conflictos asimétricos, los grandes poderes reconocen la
soberanía de los menos fuertes, que a su vez expresan deferencia hacia
la jerarquía de gran poder de su oponente.

Leogrande y Kornbluth muestran como EEUU nunca redondeó una política
hacia Cuba para ofrecer una cooptación hegemónica de las elites
postrevolucionarias, como hizo en el este de Europa, empezando por la
Yugoslavia de Tito, y lo hace hoy con China y Vietnam. El mundo de la
post Guerra Fría y el fin de la generación histórica de la Revolución
Cubana permite explorar la posible compatibilidad de un nacionalismo
cubano centrado en el desarrollo económico con un orden regional bajo
liderazgo estadounidense. Aquí es vital ajustar las expectativas pues en
la generalidad de las relaciones asimétricas estables se trata de un
equilibrio que emerge de una historia de resistencia exitosa a los
intentos de imposición. El resultado es frustrante para ambas partes (el
poder mayor no puede imponer su voluntad a pesar de la disparidad, y el
poder menor al reconocer el status de gran poder a la potencia vecina
sabe que la relación no es igualitaria como quisiera). Pero el
acomodamiento pervive porque es mejor a las alternativas de hostilidad,
puja y resistencia.

La respuesta cubana ha empezado a perfilarse a partir de las
declaraciones de la directora a cargo de las relaciones con EEUU en la
cancillería cubana, Josefina Vidal, y el discurso de Raúl Castro en la
cumbre de la CELAC en Costa Rica. El gobierno cubano separa el proceso
de acercamiento en dos dimensiones con sus respectivas velocidades: (1)
el restablecimiento de relaciones diplomáticas como plan mínimo
realizable a corto plazo; y (2) la normalización de relaciones entre los
dos países, imposible de lograr con el embargo en vigor.

Un reto grande para los dos países es sintonizar los tiempos políticos
de sus acciones de conciliación de modo tal que se alimente un ciclo
virtuoso en el que las fuerzas a favor de la distensión Cuba-EEUU se
retroalimenten en cada país. Para que las ampliaciones norteamericanas
de viajes, remesas y licencias para la exportación norteamericana de
tecnología agrícola, construcción y telecomunicaciones puedan surtir
efectos de reanimación productiva en la isla, el gobierno cubano debe
crear reglamentos y facilidades que favorezcan la liberalización del
comercio y los viajes a través del estrecho de la Florida. La mejor
manera de reforzar el discurso de Obama y mostrar que Cuba es un país en
transición, seria avanzar hacia una economía de mercado e incrementar
las relaciones comerciales entre ambos países.

El tiempo no sobra. Cuba tiene que ser proactiva no sólo hacia los
actores de EEUU, sino también abrir espacios a la pluralidad dentro de
su sociedad civil. Educación, salud, protección medioambiental, acceso a
Internet, entrenamiento de administradores y promoción empresarial son
espacios en los que la cooperación entre actores estadounidenses y
cubanos no debe esperar. Es importante que ambos países traduzcan en
ganancias de sus sociedades las medidas de apertura ya anunciadas. Los
contactos pueblo a pueblo son el vínculo más resistente para conectar
las dos naciones. La interdependencia económica, los programas
educativos, los viajes de diversa índole, los contactos entre
comunidades religiosas y los lazos familiares son piedras angulares para
la construcción de una relación duradera, a prueba de las incertidumbres
tras las elecciones norteamericanas de 2016.

Cuba tiene también la oportunidad y el reto de construir una relación
más diversificada con el mundo que la que tuvo en el período anterior a
la Revolución, en un modelo que aumente sus capacidades negociadoras. La
Habana está en condiciones de usar el nuevo cuadro en su relación con
EEUU para alentar un mejor dialogo con otras regiones del mundo,
particularmente la UE. Avanzar en el acuerdo de cooperación económica y
dialogo político con Bruselas y una mayor integración al sistema
interamericano podría traer sinergias positivas a la conversación con
Washington.

Conclusiones

El comienzo del fin del embargo
En las conversaciones del 22-23 de enero, Cuba y EEUU empezaron a
desarrollar una hoja de ruta para avanzar desde los recientes anuncios
de ambos presidentes. Un tema crucial, tal vez la cuestión más
importante, es cómo neutralizar a los que se oponen al desmantelamiento
de las estructuras de hostilidad. Hay elementos obstruccionistas
poderosos en puestos clave, como el senador Marco Rubio, quién ahora
preside el Subcomité del Senado para Asuntos del Hemisferio Occidental.
Los sectores anti-normalización de las relaciones, tanto en Miami como
en La Habana, ya tratan de provocar una crisis para hacer retroceder el
acercamiento y volver a los viejos patrones de hostilidad y aislamiento.

Una buena comunicación entre Washington y la Habana permitiría disminuir
el impacto de emboscadas políticas y la influencia de los grupos
anti-normalización. Un problema a tener en cuenta son los programas de
promoción de la democracia. Washington no tiene por qué ofrecer
disculpas por defender sus valores democráticos, pero el secretario de
Estado puede promover prácticas menos intrusivas que las usadas en el
pasado y más en consonancia con el derecho internacional. El objetivo
debe ser abrir la sociedad cubana a una mayor pluralidad, desde lo
económico, social y cultural subiendo hacia lo político, no derrocar al
gobierno.

Por otro lado, Cuba tiene un historial complejo de gestionar mal las
provocaciones espinosas por parte de los grupos anti-normalización
radicados en Miami. El derribo de las avionetas de Hermanos al Rescate
en 1996 demostró que los militares cubanos ignoraron las consecuencias
de sus acciones para el debate político en EEUU en un año electoral.
Bill Clinton escribió en sus memorias: "más tarde recibí un mensaje de
Castro – indirectamente por supuesto – señalando que el derribo fue un
error. Al parecer, él había dado órdenes anteriores de disparar contra
cualquier avión que violara el espacio aéreo cubano y no las había
retirado cuando se conoció que los Hermanos al Rescate estaban llegando".

El tiempo hasta la Cumbre de las Américas en abril de 2015 es un momento
crítico para las posibilidades de acercamiento dado el nivel de atención
que tendrá la política hacia Cuba y América Latina en el debate interno
estadounidense. Un escollo mayor para ese cambio estratégico es el hecho
de que el embargo sigue vigente en virtud de leyes aprobadas por el
Congreso norteamericano en los años 90. El desmantelamiento de la
política imperial de cambio de régimen se avizora no de un tirón, sino
paso por paso. Esa situación deja al Partido Comunista de Cuba
suficiente espacio para aterrizar gradualmente en la nueva situación, y
con bastante munición nacionalista para movilizarse, interna e
internacionalmente, contra las sanciones estadounidenses todavía en
vigor y la base naval en Guantánamo.

Si la visión de Obama se consolida como la política hacia Cuba, una
tendencia a aumentar los costes de oportunidad del embargo, lo harán
simplemente insostenible para los grandes intereses económicos y
estratégicos estadounidenses en América Latina. Ya la pregunta no es si
el embargo será levantado, sino cuándo y cómo. Aquellos que se plantean
la construcción de una Cuba democrática en Washington, Madrid, Bruselas
o alguna capital latinoamericana deberían plantearse cuál es la forma
óptima de terminar el embargo para esos objetivos.

Arturo López-Levy
Doctorando en la Josef Korbel School of International Studies,
Universidad de Denver

Source: Después del 17 de diciembre: ¿hacia una relación asimétrica
Cuba-EEUU más estable? - Elcano -
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/web/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari8-2015-lopez-levy-hacia-una-relacion-asimetrica-cuba-eeuu-mas-estable#.VN3NMvnF9HG